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| 我國宏觀調(diào)控與新農(nóng)業(yè)政策 http://www.cndojo.cn 2004-12-8 15:15:10 瀏覽： |
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| 作者：農(nóng)業(yè)部辦公廳 劉維佳 當(dāng)前，我國經(jīng)濟生活中最重要的一件事情就是加強和改善宏觀調(diào)控。研究當(dāng)前和今后一個時期的農(nóng)業(yè)政策，必須充分考慮到這樣＿個大的背景。把宏觀調(diào)控的農(nóng)業(yè)政策結(jié)合起來研究，有助于把應(yīng)對性的調(diào)控措施與趨勢性的政策安排統(tǒng)籌考慮，進而推動構(gòu)建和完善新農(nóng)業(yè)政策體系。 一、當(dāng)前宏觀調(diào)控中新農(nóng)業(yè)政策的基本框架初現(xiàn)端倪 新中國建國以來特別是改革開放以來，我國針對經(jīng)濟過熱等問題進行了多次宏觀調(diào)控，有的調(diào)控結(jié)果是“硬著陸”，留下了﹁些后遺癥；有的調(diào)控結(jié)果是“軟著陸”，某種程度上減小了經(jīng)濟增長的周期性波動。無論是“硬著陸”還是“軟著陸”，每一次宏觀調(diào)控都積累了寶貴經(jīng)驗.2003年10月份開始，我國針對經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的突出問題，及時采取了加強和改善宏觀調(diào)控的政策措施。與以往不同，這次宏觀調(diào)控是有保有壓，有限制有扶持，在堅決控制部分行業(yè)投資過熱和積極解決煤電油運短缺的同時，從加強農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村、富裕農(nóng)民人手，采取重點扶持和適度傾斜等調(diào)控手段，強化了增糧和增收的導(dǎo)向，對新階段農(nóng)業(yè)政策做了較大的調(diào)整。概括起來，國家在宏觀調(diào)控過程中對農(nóng)業(yè)政策在四個方面作出了重大調(diào)整，使新農(nóng)業(yè)政策的基本框架初現(xiàn)端倪，可以用“一、二、三、四”來概括。 (一)中央的1號文件，它成為我國新農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ)性文件。2004年初下發(fā)的中央1號文件，是國家對農(nóng)業(yè)政策做重大調(diào)整的啟動性信號，也是加強和改善宏觀調(diào)控的序幕�？梢哉J(rèn)為中央1號文件是我國新農(nóng)業(yè)政策的一個基礎(chǔ)性文件。時隔18年之后，黨中央、國務(wù)院頒布改革開放以來關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的第6個中央1號文件，出臺了9個方面22條實實在在促進農(nóng)民增收的政策。這個文件的主題是農(nóng)民增收，但涉及到糧食生產(chǎn)等各個方面，對今后一個時期我國的農(nóng)業(yè)政策必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。 (二)首先取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，然后減免農(nóng)業(yè)稅�！叭∠焙汀皽p免”這兩項政策措施確定了新農(nóng)業(yè)政策的導(dǎo)向在2004年3月全國人大會議上，溫家寶總理的政府工作報告提出了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的問題。之后，這方面的工作進度出乎尋常的快，動作之大也是原先沒有預(yù)料到的。特產(chǎn)稅的取消，開始從根本上改變農(nóng)民稅負(fù)的不公平待遇。取消特產(chǎn)稅的政策還在落實之中，減免農(nóng)業(yè)稅的大動作就開始啟動了。吉林、黑龍江2省被國務(wù)院確定為免征農(nóng)業(yè)稅試點省份，農(nóng)業(yè)稅全免。河北、內(nèi)蒙古等11個糧食主產(chǎn)省(區(qū))及廣東降低農(nóng)業(yè)稅3個百分點，其余省份降低農(nóng)業(yè)稅1個百分點。上海、北京、天津、浙江、福建5省市自主決定免征農(nóng)業(yè)稅。據(jù)初步統(tǒng)計，全國因取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、免征和降低農(nóng)業(yè)稅稅率，一年可減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)294億元。農(nóng)業(yè)“兩稅”的取消和減免，從根本上突破了農(nóng)村稅費改革的最大障礙，確立了新農(nóng)業(yè)政策的導(dǎo)向。 (三)對種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼和大型農(nóng)機具購置補貼。這三項補貼政策打通了工業(yè)反晡農(nóng)業(yè)、財政反哺農(nóng)民的道路，形成了新農(nóng)業(yè)政策的重要支點一直以來，我國的農(nóng)業(yè)補貼主要補在流通環(huán)節(jié)，補在糧食企業(yè)，包括糧食進出口企業(yè)，其效果并不是很好。在宏觀調(diào)控過程中，全面推行糧食直接補貼政策，增加了農(nóng)民的收入，同時也使我國的農(nóng)業(yè)政策加快了向國際慣例靠攏的步伐。全國共有29個省份實行對種糧農(nóng)民直接補貼，資金總額已達(dá)116億元，其中13個糧食主產(chǎn)省101億元，占88.6%，目前大多數(shù)省區(qū)已基本完成直補兌付工作，有6億農(nóng)民受益。良種補貼是農(nóng)業(yè)部積極推動的一項農(nóng)業(yè)補貼政策，最初是在大豆這個品種上實行，補貼的面積不大，但效果很好，得到了國務(wù)院的肯定。在有關(guān)部委的大力支持下，補貼范圍擴大到了小麥、水稻等品種，而且補貼面積和補貼金額都有了大幅度的增長，中央和地方僅安排良種補貼資金就達(dá)28億元，直接減少了農(nóng)民的生產(chǎn)成本。農(nóng)機補貼的資金數(shù)額雖然比較小，2004年中央財政安排農(nóng)機具購置補貼7000萬元，但示范帶動效應(yīng)明顯，地方各級財政安排補貼資金達(dá)4億多元，補貼購置各類農(nóng)機具10萬多臺套，38.5萬農(nóng)戶受益。這三項補貼政策，范圍和操作方式不同，但共同點都是直接補貼，即直接補給農(nóng)民，這是我國農(nóng)業(yè)政策的—大歷史性進步。它的意義在于，徹底改變了多少年來補貼流通環(huán)節(jié)、補貼城市消費者、補貼企業(yè)的做法，使農(nóng)民成了國家農(nóng)業(yè)補貼政策的直接受益者。 (四)最嚴(yán)格保護耕地，加大農(nóng)業(yè)投入。嚴(yán)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，實行糧食最低收購價，構(gòu)成了新農(nóng)業(yè)政策的四項保障措施首先，把最嚴(yán)格保護耕地特別是基本農(nóng)田，作為實施新農(nóng)業(yè)政策的一個著力點。果斷暫停耕地占用審批，嚴(yán)肅清理各種開發(fā)區(qū)和園區(qū)，堅決制止和糾正亂占濫用耕地的現(xiàn)象，堅決守住基本農(nóng)田保護這條紅線。針對突出問題，國務(wù)院先后發(fā)出關(guān)于土地出讓金使用、制止占用基本農(nóng)田植樹、恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)、農(nóng)村土地承包糾紛、土地市場治理整頓等通知。這五個通知構(gòu)成了新農(nóng)業(yè)政策中農(nóng)村土地政策的核心內(nèi)容。其次，把增加對農(nóng)業(yè)的投入作為鞏固和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的主要措施。過去一些年份，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重不提反降。即使在全國固定資產(chǎn)投資超常高速增長的大背景下，農(nóng)業(yè)投資仍然增長緩慢，2003年，全社會農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資比上年僅增長3.7%。2004年，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的基本建設(shè)投入明顯增加，預(yù)計全年中央財政支農(nóng)資金總數(shù)將超過1500億元，比上年增長20%以上。這樣大的投入力度，可以用史無前例來形容。再次，把有效調(diào)控農(nóng)資價格、遏制農(nóng)資價格上漲勢頭作為保護農(nóng)民利益的重要手段。及時出臺一系列對化肥生產(chǎn)和進出口的稅收、價格等優(yōu)惠政策，明確了化肥的進銷差率、批零差率和零售的最高限價。大力整頓農(nóng)資市場，嚴(yán)厲打擊隨意抬高農(nóng)資價格和制售假冒偽劣農(nóng)資的行為，加大農(nóng)資市場監(jiān)管力度。最后，把實行主要糧食品種最低收購價政策作為穩(wěn)定糧食市場的主要價格杠桿。根據(jù)國內(nèi)糧食供求關(guān)系的變化，及時公布早秈稻、中稻、晚稻和粳稻的最低收購價，完善儲備糧調(diào)節(jié)制度�，F(xiàn)在早稻已經(jīng)實行了這個政策，效果明顯。 以上各項新農(nóng)業(yè)政策都是在宏觀調(diào)控的大背景下制定實施的。就目前來說，這是宏觀調(diào)控政策的一個重要組成部分；從長遠(yuǎn)來說，這是我國新農(nóng)業(yè)政策的幾個奠基性的支點；正由于這一系列政策的出臺，搭起了新農(nóng)業(yè)政策的基本框架。 二、宏觀調(diào)控和新農(nóng)業(yè)政策取得初步成效 隨著中央一系列宏觀調(diào)控措施的逐步到位，新農(nóng)業(yè)政策框架開始逐步確立，形勢正朝著好的方向發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新的上升期。這種積極變化成為宏觀調(diào)控初見成效的重要標(biāo)志，也激活了當(dāng)前我國經(jīng)濟運行中最引人注目的三個“亮點”。 (一)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)了“三個扭轉(zhuǎn)”。近年來，我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)逐年下滑勢頭，糧食安全出現(xiàn)嚴(yán)重憂患。2003年，全國糧食播種面積降到了14.6億畝，為近50年來的最低水平，突破了糧食安全的種植面積底線；糧食產(chǎn)量降到4315億公斤，為14年來的最低水平，使糧食生產(chǎn)能力下滑了一個臺階；人均糧食占有量降到333.5公斤，為22年來的最低水平。據(jù)此判斷，中國的糧食生產(chǎn)已經(jīng)進入了“拐點”，往下“拐”危險很大，往上“拐”難度很大。令人欣慰的是，在國家宏觀調(diào)控和新農(nóng).業(yè)政策的作用下，目前糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)機。2004年夏糧產(chǎn)：量達(dá)到1010億公斤，比上年增產(chǎn)4.8%，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)4年減產(chǎn)局面；早稻總產(chǎn)量達(dá)321億公斤，比1：年增產(chǎn)26億公斤，增長8。8%，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)8年下滑局面；全年糧食播種面積預(yù)計比上年增加4000萬畝左右，總面積將超過15億畝，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)5年下降局面�，F(xiàn)在可以肯定地說，全年糧食產(chǎn)量實現(xiàn)4550億公斤的預(yù)期門標(biāo)是有把握的。但是，必須清醒地認(rèn)識到，我國糧食安全問題并不會因為2004年糧食豐收而迎刃而解。即使4550億公斤的目標(biāo)實現(xiàn)了，當(dāng)年還有250—300億公斤的糧食缺口。特別需要指出的一個最大的隱憂，就是我國的耕地不斷減少，對糧食生產(chǎn)的影響是不可逆轉(zhuǎn)的。1998年以來耕地減少1億畝，隨著人口增加和工業(yè)化進程加快，人地矛盾會更加突出，二三產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)定爭地的問題會長期存在。 (二)農(nóng)民現(xiàn)金收入增長大幅度提速，創(chuàng)8年來最高水平。20世紀(jì)90年代中期以來，我國農(nóng)民的收入就在低谷：扣徘徊。農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距懸殊，成為經(jīng)濟和社會發(fā)展中的突出矛盾。最近的4年中，全國農(nóng)民人均純收入分別只比上年增長2.1%、4.2%、4.8%和4.3%，大大低于城鎮(zhèn)居民收入的增幅，兩者的差距從2000年的1：2.79擴大到了2003年的1：3.23。城鄉(xiāng)收入的差距在這樣短的時間內(nèi)如此迅速地拉大，為世界少見。在中央1號文件等一系列增收政策強有力地推動下，農(nóng)民增收形勢向好。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2004年上半年農(nóng)民人均現(xiàn)金收入1345元，同比增長16.1%，扣除價格因素，實際增長10.9%，同比加快8.4個百分點，是1997年以來增收形勢最好的一年。農(nóng)民現(xiàn)金收入的較快增長，使農(nóng)民增收形勢發(fā)生了積極變化，可以概括為三個“多年未有”：農(nóng)民現(xiàn)金收入的增幅超過城鎮(zhèn)居民收入增幅，多年未有；實際增長達(dá)到了兩位數(shù)，多年未有；農(nóng)民售糧所得的收人大幅增長，多年未有。就我們目前掌握的情況，全年農(nóng)民人均純收入突破增長5%的目標(biāo)是沒有問題的，搞得好可能達(dá)到6%左右。如果達(dá)到或超過6%，這又是一個分量更重的多年未有。2004年農(nóng)民收入能有大幅度增加，主要是兩大因素起了拉動作用：一是扶農(nóng)的優(yōu)惠政策增收，二是糧食等農(nóng)產(chǎn)：品漲價增收。而今后這兩大因素的增收空間就很有限。減免稅和補貼等政策主要是保持連續(xù)性的問題，農(nóng)產(chǎn)品價格的上揚已顯露出后勁不足的態(tài)勢。能把糧食價格相對穩(wěn)定在目前的水平上并不容易。所以，對于2004年農(nóng)民增收突破5%甚至可能達(dá)到6%的局面，不能盲目樂觀，農(nóng)民增收仍然任重道遠(yuǎn)。 (三)農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高，農(nóng)村干群關(guān)系明顯改善。我之所以把這方面的情況作為一大“亮點”來表述，目的在于要強調(diào)，在關(guān)注經(jīng)濟因素變化的同時，更應(yīng)該關(guān)注人的因素發(fā)生的積極變化，因為這種變化對于新農(nóng)業(yè)政策的評價是不可或缺的。在制定和實施新農(nóng)業(yè)政策過程中，這是一個最需要充分考慮的要素。農(nóng)業(yè)政策與其他政策的最大不同是，其著眼點必須放在保護和調(diào)動農(nóng)民積極性上，可以說這是檢驗農(nóng)業(yè)政策成效的一個根本標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)重，近些年農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性不高，許多地方出現(xiàn)了程度不同的耕地拋荒現(xiàn)象。新農(nóng)業(yè)政策極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，尤其是種糧的積極性。各地反映，2004年農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)田管理水平都是歷年來最高的。農(nóng)村干群關(guān)系緊張，是近年來許多地方面臨的突出矛盾。新農(nóng)業(yè)政策出臺后，使基層干部從催糧收款中解脫出來，進一步改善了干群關(guān)系，推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和農(nóng)村基層民主建設(shè)。新農(nóng)業(yè)政策，在調(diào)動農(nóng)民積極性和改善農(nóng)村干群關(guān)系的基礎(chǔ)上啟動新一輪農(nóng)村經(jīng)濟管理體制改革，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的完善注入了新的活力。 三、新農(nóng)業(yè)政策的路徑及其走勢 從現(xiàn)象上看，2004年以來我國采取的一系列農(nóng)業(yè)政策多少帶有應(yīng)對性的特點。比如，良種補貼、糧食最低收購價等政策，都是為了應(yīng)對糧食供求關(guān)系的急劇變化。但是，我們還應(yīng)該看到，這些政策措施的基本取向已經(jīng)影響到新農(nóng)業(yè)政策的總體制度安排，并且初步形成了政策體系。充實和完善是大勢所趨，否定和放棄則絕對不成，主要基于這樣兩點認(rèn)識：第一，在宏觀調(diào)控過程中，加強農(nóng)業(yè)和恢復(fù)糧食生產(chǎn)，促進農(nóng)民增收，不但符合國家利益，而且也符合客觀經(jīng)濟規(guī)律。無論是宏觀調(diào)控，還是新農(nóng)業(yè)政策，能否取得成功，能否真正見效，最重要的一點就是看這些政策是不是準(zhǔn)確反映了經(jīng)濟運行的規(guī)律，抓住了客觀經(jīng)濟規(guī)律的關(guān)節(jié)點。我認(rèn)為，國家這次對新階段農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，在準(zhǔn)確反映了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟運行規(guī)律的同時，抓住了保護基本農(nóng)田、發(fā)展糧食生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入三個關(guān)節(jié)點，態(tài)度堅決，導(dǎo)向明確，措施有力。宏觀調(diào)控首先在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域見效，充分證明了符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的政策才是經(jīng)濟效應(yīng)強、社會效應(yīng)好的政策，才是有生命力、有影響力、有持續(xù)力的政策。第二，中央關(guān)于宏觀調(diào)控和加強農(nóng)業(yè)的一系列政策，代表了廣大農(nóng)民群眾的利益，全面反映了農(nóng)民的意愿和要求。這是新農(nóng)業(yè)政策的民心基礎(chǔ)。目前，農(nóng)民對中央采取的增糧增收政策非常擁護，但也表示出一些憂慮。一怕糧價跌，二怕農(nóng)資漲，但最怕的還是政策變�；鶎佑诓恳矒�(dān)心秋糧豐收后政策會變。這些情況說明，國家實施新農(nóng)業(yè)政策得人心，合民意，不能變，不該變，也不會變。 那么，當(dāng)前新農(nóng)業(yè)政策的路徑及其走勢將呈現(xiàn)什么樣的軌跡呢?個人認(rèn)為，基本政策將不會再有大的調(diào)整，具體政策措施和操作辦法還會充實完善，應(yīng)該更加注重長效機制的構(gòu)建，乃至于把一些長期起作用的政策逐步法制化。當(dāng)然，還有進一步加大政策力度的可能性，但是穩(wěn)定和完善政策是主要的基調(diào)。具體說，新農(nóng)業(yè)政策有三大路徑走勢值得重視。 (一)農(nóng)民世世代代繳納的“皇糧”將一去不復(fù)返。減免農(nóng)業(yè)稅政策的全面落實將給中國農(nóng)村帶來超越歷史的變化。今后解決“三農(nóng)”問題的一個趨勢就是全面取消對農(nóng)民征收了上千年的“皇糧”，在稅收方面對農(nóng)民落實國民待遇。減免農(nóng)業(yè)稅不僅有重大的經(jīng)濟意義，更具有重大的政治意義，這項政策的實施必將帶來中國農(nóng)村新的變革。這是新農(nóng)業(yè)政策的一個要點。 (二)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進行直接補貼將成為我國新農(nóng)業(yè)政策的一大特點。這一政策主要是把補貼直接給農(nóng)民，用在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。直補就是在國民收人二次分配的過程中對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)、弱勢群體——農(nóng)民給予分配上的傾斜。在這方面，與發(fā)達(dá)國家相比，我們的政策空間還很大。我這里說的直補是廣義的，包括良種補貼和農(nóng)機補貼，簡單地說就是繞過流通環(huán)節(jié)，把國家對農(nóng)業(yè)的補助直接補給農(nóng)民。這是發(fā)達(dá)國家扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，也可以說是農(nóng)業(yè)補貼政策的國際慣例。 (三)進一步調(diào)整和完善糧食最低收購價辦法。最低收購價的好處在于把政府調(diào)控與市場價格機制有機結(jié)合起來，兩只手同時起作用。這一政策與以往實行過的最低保護價有所不同。首先，最低收購價可以給農(nóng)民一個比較合理的糧食價格預(yù)期以鼓勵農(nóng)民種植糧食的積極性；其次，當(dāng)市場價格降低至最低收購價的水平時，就馬上啟動實施這個政策，使市場糧食價格有個保底的價格托市。這個最低收購價如何確定，還要深入研究和進一步完善。 我國人均國民生產(chǎn)總值突破1000美元后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、財政反哺農(nóng)民的條件已經(jīng)具備。在加強和改善宏觀調(diào)控中啟動的新農(nóng)業(yè)政策，一定意義上標(biāo)志著我國開始進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、財政反哺農(nóng)民的新時期。我們有充分理由相信，工業(yè)有能力反哺農(nóng)業(yè)，財政有責(zé)任反哺農(nóng)民，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康全面發(fā)展為期不遠(yuǎn)。 |
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