回顧我國農(nóng)藥經(jīng)營管理體制變遷軌跡，迂回曲折、有交叉，又有些混亂。不同省份實行的經(jīng)營體制也不同，海南最具代表性，它的每次改革都與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全密切相關。
據(jù)知情人士透露，1997年，因假劣農(nóng)藥泛濫，海南在全國率先實行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，不限制農(nóng)藥經(jīng)營主體；13年后，同樣出于流通領域管理混亂的考慮，海南重拾專營體制，實施“農(nóng)藥批發(fā)專營、零售經(jīng)營許可制度及限制農(nóng)藥經(jīng)營網(wǎng)點數(shù)量”。農(nóng)藥經(jīng)營管理政策前后變動的根源是什么？出路何在？
2011年7月，新修訂的《農(nóng)藥管理條例》開始征求意見，提出我國“實行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度”，取消主體限制。在業(yè)內(nèi)人士看來，此舉就是把海南14年前推行的制度普及到了全國。海南眼下推行的新政也帶給不少農(nóng)藥經(jīng)營從業(yè)者擔憂，專營制度在不久的將來會不會在其他省份復制。
廢除專營只因假藥泛濫
國家有關農(nóng)藥經(jīng)營體制的法律法規(guī)至今仍混亂，而海南農(nóng)藥經(jīng)營體制改革軌跡相對清晰。
在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料由國家統(tǒng)一調(diào)進和分配。1988年，國務院發(fā)布《關于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜實行專營的決定》規(guī)定，“由中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公司和各級供銷合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營單位實行專營，其他部門、單位和個人一律不準經(jīng)營。”
1989年、1992年國務院發(fā)布相關通知，增加農(nóng)業(yè)“三站”(農(nóng)業(yè)植保站、土肥站、農(nóng)技推廣站)和生產(chǎn)企業(yè)為輔助經(jīng)營渠道，即農(nóng)資經(jīng)營實行“一主兩輔”。直到現(xiàn)在，這些行政法規(guī)并未明令廢止，這也成為2010年海南創(chuàng)設“農(nóng)藥專營特許制度”重要的法律依據(jù)。
1997年，國務院發(fā)布《農(nóng)藥管理條例》，限定供銷社、植保站等七大主體可以經(jīng)營農(nóng)藥，國家層面對農(nóng)藥專營的規(guī)定得以延續(xù)。
“同一年，海南作為特區(qū)先行先試，提出農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，放開市場，不同主體均可經(jīng)營農(nóng)藥�！焙Ｄ鲜∞r(nóng)業(yè)部門一位退休官員邱建華(化名)回憶，實行與國家不同的政策，主要是考慮當時沒有藥效的假劣農(nóng)藥泛濫，很多承包供銷社農(nóng)資經(jīng)營門面的人員根本不懂農(nóng)技知識，“迫切需要建立準入制度，由省農(nóng)業(yè)廳、省工商局聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行，許可審批權在省農(nóng)業(yè)廳，但并沒有出臺法律條例。”
1999年，農(nóng)業(yè)部通過《農(nóng)藥管理條例實施辦法》規(guī)定，在限定經(jīng)營主體的前提下，增加農(nóng)業(yè)部門的行政許可。但時隔三年，農(nóng)業(yè)部修訂該辦法時又刪除了許可規(guī)定。2004年《行政許可法》實施后，2005年再次在《農(nóng)藥和飼料部分行政審批綜合辦公辦事指南》公告提出取消農(nóng)藥經(jīng)營行政許可事項。整個過程中，行政許可的規(guī)定經(jīng)歷了由立到廢，而專營的體制始終沒有松動。
只有海南，通過立法廢除了專營，實施了農(nóng)藥經(jīng)營許可制。2005年10月實施的《海南經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)藥管理若干規(guī)定》提出，滿足條件的農(nóng)藥經(jīng)營企業(yè)和個體工商戶在取得《農(nóng)藥經(jīng)營許可證》、上崗證后均可經(jīng)營。
邱建華介紹，通過審批、上崗培訓，對場地、經(jīng)營人員嚴格要求，當時海南農(nóng)藥市場干凈、規(guī)范、出事少，“清凈了幾年”。
審批權下放導致問題叢生
幾年后，農(nóng)藥市場作假手段發(fā)生了變化，從銷售沒有藥效的假藥，變成了經(jīng)營添加高毒農(nóng)藥成分的產(chǎn)品。高毒農(nóng)藥的使用問題從此成為海南農(nóng)藥管理的頑疾。
“就在2000年前后，高毒農(nóng)藥殘留中毒事件頻發(fā)�！鼻窠ㄈA告訴記者，有一年西瓜被查出呋喃丹超標，滯銷導致瓜農(nóng)損失巨大，成為高毒農(nóng)藥監(jiān)管的轉折點。2000年，海南先于全國以政府令形式額外禁用了16種高毒農(nóng)藥，2010年豇豆事件中出現(xiàn)的水胺硫磷就是被禁農(nóng)藥之一，其中很多種類在其他省份至今可以銷售、使用。
邱建華介紹，雖然當時連懲罰的依據(jù)都沒有，但至少可以沒收，直接由省級農(nóng)業(yè)、工商部門執(zhí)法，“起初去一個鎮(zhèn)查一家，全鎮(zhèn)農(nóng)藥店都關門，后來干脆看哪家關門，就查這家�！闭峭ㄟ^頻繁抽查、執(zhí)法到位，高毒農(nóng)藥殘留的問題基本上解決，也形成了民間舉報網(wǎng)絡。他還講到一個細節(jié)，發(fā)現(xiàn)有添加水胺硫磷隱性成分后，開始大量抽檢，當時海南還沒有檢測設備，就送到廣東、廣西甚至農(nóng)業(yè)部檢測，只要抓到有高毒農(nóng)藥成分，就按假農(nóng)藥處理，廠家、經(jīng)銷商都怕了。
“直到2005年，將經(jīng)營許可審批權下放到市縣，農(nóng)藥店便猛增。”邱建華認為，當時本考慮實施網(wǎng)店布局、數(shù)量限制的政策，“但后來不了了之，農(nóng)業(yè)、工商部門執(zhí)法不嚴，零售店惡性競爭，高毒農(nóng)藥開始抬頭，2010年豇豆事件遲早要發(fā)生。”
海南農(nóng)業(yè)部門另一位在職官員表示，海南農(nóng)藥經(jīng)營體制最活躍，而且這種運作模式，不需要政府出一分錢。然而，在業(yè)內(nèi)看來，毒豇豆事件催生的“農(nóng)藥專營特許制度”幾乎否定了之前的改革路子，“放開農(nóng)藥市場導致網(wǎng)點過多，與有限的農(nóng)藥市場資源不相協(xié)調(diào)”被認為是農(nóng)產(chǎn)品安全事件的主要問題之一。
專營是否會全國推廣
有意思的是，2011年7月20日開始征求意見，國家新修訂的《農(nóng)藥管理條例》對農(nóng)藥經(jīng)營的改革，正沿著14年前海南的步伐，啟動農(nóng)藥經(jīng)營許可制度。
海南與國家農(nóng)藥經(jīng)營體制改革的緣由是一致的——保障農(nóng)產(chǎn)品安全，面臨的問題也類似——農(nóng)藥經(jīng)營門檻低，數(shù)量過多，但改革的方向正好相反。不少人認為，海南農(nóng)藥專營政策給全國農(nóng)藥市場敲了一記警鐘。
“新政一旦成功，很可能影響其他省份�！边@是中化集團參與海南農(nóng)藥批發(fā)企業(yè)競標的初衷。海南農(nóng)資人士章長遠(化名)認可中化的判斷，“中化應該得到了國家層面的信息�！�
值得關注的是，2007年中共中央、國務院“一號文件”，提出“實行農(nóng)藥、獸藥專營制度。”而這是海南農(nóng)藥專營特許制度另一重要依據(jù)。
邱建華認為，海南政策不可能影響到全國，現(xiàn)在國務院是鼓勵民營資本進入壟斷行業(yè)，包括鐵路、港口、甚至軍工。中化集團一位相關負責人卻表示，國家的政策不好說，雖文件鼓勵民營，如果涉及到國家、公眾利益，還是會有變化。
業(yè)內(nèi)普遍認為，和海南一樣，農(nóng)藥專營最大的支持者是供銷社系統(tǒng)。而之前，《農(nóng)藥管理條例》遲遲不能公開征求意見，也是因為供銷總社的“反彈”。
據(jù)了解，1999年農(nóng)業(yè)部提出實施經(jīng)營許可制，便引起供銷系統(tǒng)的異議，導致不少省級政府制定具體條例一波三折。當時《四川省農(nóng)藥管理條例》實施時“開了個口子”：全省供銷社系統(tǒng)農(nóng)藥經(jīng)營人員的培訓和農(nóng)藥經(jīng)營單位的“經(jīng)營許可證”，由農(nóng)業(yè)廳委托省供銷社負責開展、核發(fā)。
中國化工農(nóng)化總工程師鄭先海表示，國家農(nóng)藥管理政策改革堅持市場經(jīng)濟取向，而地方立法與國家《農(nóng)藥管理條例》背道而馳，肯定不行。多位業(yè)內(nèi)人士也認為“大方向是市場化，供銷社怎么能阻止得了，不過在實施細則中增加網(wǎng)點數(shù)量限制的規(guī)定倒很有可能�！�
在邱建華看來，要監(jiān)管好高毒農(nóng)藥，做到“培訓農(nóng)民、加強執(zhí)法”兩點即可，否則再嚴厲的制度都沒用，“而海南新政并沒有解決這兩點。”
