2010年的“毒豇豆”事件引發(fā)了人們對“餐桌隱患”的關(guān)注，農(nóng)藥安全問題及其背后的行業(yè)監(jiān)管困境隨之成為業(yè)界討論的熱點(diǎn)。其實(shí)，與農(nóng)藥行業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的不僅僅是食品安全。高效綠色產(chǎn)品的研發(fā)普及、井然有序的經(jīng)營市場、暢通運(yùn)行的監(jiān)管體制等，不但是關(guān)系到農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)健康成長的重要環(huán)節(jié)，更是關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全和環(huán)境保護(hù)的重要問題。2011年，農(nóng)藥行業(yè)監(jiān)管動(dòng)作連連，涉及研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)等諸多環(huán)節(jié)的政策法規(guī)開始對農(nóng)藥行業(yè)管理重拳出擊：
4月22日，海南省通過了《海南省農(nóng)藥批發(fā)零售經(jīng)營許可管理辦法（試行）》，大幅提高了農(nóng)藥批發(fā)零售的準(zhǔn)入門檻，并對違反規(guī)定者加大處罰力度。
7月5日，農(nóng)業(yè)部對外宣布，對現(xiàn)有高毒農(nóng)藥實(shí)行分步淘汰和禁用，停止22種高毒農(nóng)藥的新增登記和生產(chǎn)許可，并于2011年底前禁用和淘汰苯線磷等10種替代產(chǎn)品較充足的農(nóng)藥。
7月20日，國務(wù)院法制辦就《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》公開征求意見，對《條例》進(jìn)行修訂，主要內(nèi)容包括：取消臨時(shí)登記、設(shè)立經(jīng)營許可制度、建立藥害鑒定制度等，同時(shí)對制假售假的懲處力度明顯加大，不僅處罰金額大大提高，情節(jié)嚴(yán)重的還將被吊銷相應(yīng)的農(nóng)藥經(jīng)營許可證、登記證和生產(chǎn)許可證。
一連串的行業(yè)監(jiān)管行為表明，我國農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營管理體制正在經(jīng)歷著一場新的變革。“嚴(yán)”，無疑成為這場變革最突出的關(guān)鍵詞。
最嚴(yán)農(nóng)藥制度：果蔬大省出重拳
為了控制農(nóng)藥在使用中的風(fēng)險(xiǎn)，作為農(nóng)藥消費(fèi)大省的海南在全國率先打出了一記重拳。
2011年9月1日，被稱為史上最為嚴(yán)格的農(nóng)藥經(jīng)營管理制度的《海南省農(nóng)藥批發(fā)零售經(jīng)營許可管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）正式實(shí)施。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，該《辦法》嚴(yán)就嚴(yán)在大幅度提高了準(zhǔn)入門檻，并加大了對農(nóng)藥經(jīng)營中違法行為的處罰力度。
據(jù)海南省農(nóng)業(yè)廳廳長肖杰介紹，《辦法》的最大特點(diǎn)就是對農(nóng)藥的經(jīng)營實(shí)行了最嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。按照《辦法》的新規(guī)定，到2013年，海南省全省只設(shè)2～3家農(nóng)藥批發(fā)企業(yè)，零售企業(yè)精減為205家左右。而此前海南省證照齊全的農(nóng)藥批發(fā)企業(yè)就有337家，零售企業(yè)多達(dá)1786家。經(jīng)營企業(yè)數(shù)量的削減力度之大史無前例。該《辦法》還大幅度提高了農(nóng)藥批發(fā)企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，原來申請從事農(nóng)藥批發(fā)企業(yè)的注冊資金只需50萬元，而新規(guī)定將此提高到了1億元，同時(shí)還提出了植保、化工等相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員不少于100名、區(qū)域配送中心設(shè)置的營業(yè)場所面積不少于200平方米等嚴(yán)格的硬件要求。
在提高門檻的同時(shí)，《辦法》還加大了處罰力度，對違反本規(guī)定生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲存、銷售海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止使用的農(nóng)藥的，沒收違禁農(nóng)藥和違法所得，處10萬元以上20萬元以下罰款；對農(nóng)藥經(jīng)營單位，吊銷其農(nóng)藥經(jīng)營許可證和營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。從這一系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定中，海南省政府大力整頓和規(guī)范農(nóng)藥經(jīng)營市場的決心可見一斑。
有人認(rèn)為，2010年初發(fā)生在海南省的“毒豇豆”事件是海南省嚴(yán)管措施出臺的直接的導(dǎo)火索。實(shí)際上，“毒豇豆”事件折射出來的農(nóng)藥經(jīng)營市場亂象才是《辦法》出臺的根本原因。
海南省是我國的反季節(jié)性蔬菜瓜果生產(chǎn)大省，農(nóng)藥使用品種多、數(shù)量大，在該省銷售的農(nóng)藥有4000多個(gè)品種，年用藥量2萬多噸，年銷售額近7億元。目前，該省證照齊全的農(nóng)藥批發(fā)及零售企業(yè)有2000多家，農(nóng)藥經(jīng)營企業(yè)存在多散小弱的狀況。而正是這樣的一種疏于管理的市場狀況給不法分子濫用國家已經(jīng)禁用的高毒農(nóng)藥謀取暴利以可乘之機(jī)�！岸爵埂笔录䦟�(shí)際上更像是打開了的潘多拉魔盒，將我國農(nóng)藥經(jīng)營上的種種弊端暴露出來。
鑒于這樣一種嚴(yán)峻的事實(shí)，嚴(yán)管自然也就成為海南省政府整頓農(nóng)藥市場的一把利器。根據(jù)《辦法》第四條，海南省農(nóng)業(yè)廳制訂了《關(guān)于海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止生產(chǎn)運(yùn)輸儲存銷售使用及推薦使用農(nóng)藥品種名錄的通告》，在農(nóng)業(yè)部禁止銷售、使用16個(gè)農(nóng)藥品種的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南省實(shí)際，把禁用農(nóng)藥品種增加到52種，禁用農(nóng)藥品種達(dá)全國最多。同時(shí)，為引導(dǎo)農(nóng)民安全用好農(nóng)藥，海南省農(nóng)業(yè)廳還針對該省獨(dú)特的自然環(huán)境和氣候，將159種高效低毒農(nóng)藥列入海南省推薦使用農(nóng)藥名錄，向社會公布。
2011年11月19日，第十一屆全國農(nóng)藥交流會在上海召開。 圖為海利爾藥業(yè)集團(tuán)總裁楊波濤（中）向農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所副所長葉紀(jì)明（左一）和中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會高級顧問、原化工部規(guī)劃院院長尹儀民（右一）介紹公司的高效低毒農(nóng)藥粉劑。 （本報(bào)記者 王玉東 攝）
國家法規(guī)修訂：產(chǎn)銷經(jīng)營欲收緊
與海南省大刀闊斧的做法相比，處于國家層面的農(nóng)藥管理法規(guī)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）的修訂就顯得糾結(jié)了許多�！稐l例》的修訂工作早在2009年就已經(jīng)啟動(dòng)，但由于牽涉到部門較多，對農(nóng)藥經(jīng)營方面的意見分歧較大，直到2011年征求意見稿才發(fā)布，且新《條例》出臺的時(shí)間表仍然是個(gè)未知數(shù)。
中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會副秘書長曹承宇告訴記者，鑒于農(nóng)藥的特殊性，我國的農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行的是準(zhǔn)入制度。早在1997年5月8日，國務(wù)院首次頒布了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，依法對農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營及使用進(jìn)行全面規(guī)范�！稐l例》規(guī)定只有生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)資公司才能從事農(nóng)藥的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。這標(biāo)志著我國農(nóng)藥管理走上法制化的軌道�！稐l例》的實(shí)行對促進(jìn)我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)揮了重要作用。
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，為了促進(jìn)農(nóng)藥行業(yè)的市場化發(fā)展，2001年國務(wù)院對《條例》進(jìn)行了修改，將農(nóng)藥的經(jīng)營單位擴(kuò)大到了供銷合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營單位；植物保護(hù)站；土壤肥料站；農(nóng)業(yè)、林業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)；森林病蟲害防治機(jī)構(gòu)；農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)以及國務(wù)院規(guī)定的其他經(jīng)營單位。“這基本上就等于全部開放了農(nóng)藥的經(jīng)營市場�！辈艹杏钫J(rèn)為。
當(dāng)時(shí)，這樣做在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)藥行業(yè)的發(fā)展。但近年來，開放的市場所帶來的弊端逐漸顯露，農(nóng)藥殘留、違規(guī)使用農(nóng)藥導(dǎo)致的非正常死亡等事件頻發(fā)，農(nóng)藥的經(jīng)營許可問題重新引起了管理部門的重視。特別是2004年《行政許可法》頒布實(shí)施，農(nóng)藥經(jīng)營取消了許可制度，農(nóng)藥的經(jīng)營監(jiān)管手段進(jìn)一步弱化，上述問題更加突出。因此，對農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營管理進(jìn)行整頓又一次提上了國家相關(guān)部門的日程。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，早在2009年國務(wù)院就開始著手啟動(dòng)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的修訂工作，并委托農(nóng)業(yè)部主持修訂稿的起草工作。草稿出來后，遇到了許多分歧，工信部、質(zhì)檢總局、環(huán)保部以及企業(yè)提出了各自的意見。意見主要集中在：修改稿不是農(nóng)藥管理?xiàng)l例，而是一部登記管理?xiàng)l例，修訂稿中80%的內(nèi)容集中在農(nóng)藥的登記管理和實(shí)施細(xì)則上。這部分內(nèi)容本應(yīng)放在農(nóng)業(yè)部的部門規(guī)章中，而不應(yīng)在管理?xiàng)l例中。由于各有關(guān)部門的意見分歧較大，因此兩年多過去了，修改草案雖已經(jīng)過多次討論和征求意見，但遲遲沒有出臺。
“《條例》的修改是一個(gè)復(fù)雜的工程�！辈艹杏罡嬖V記者，“之所以會出現(xiàn)這種局面，主要是由于我國對農(nóng)藥管理采用多部門管理模式造成的�！鞭r(nóng)藥管理涉及多個(gè)部門，工信部負(fù)責(zé)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的核準(zhǔn)管理，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)藥的登記、經(jīng)營和使用監(jiān)管，質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)農(nóng)藥生產(chǎn)的許可和農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理，工商部門負(fù)責(zé)農(nóng)藥流通監(jiān)管等。目前獲得工信部核準(zhǔn)，且獲得國家質(zhì)檢總局發(fā)放的生產(chǎn)許可證或生產(chǎn)批準(zhǔn)證書的有資質(zhì)從事農(nóng)藥生產(chǎn)的企業(yè)有1800多家；而在農(nóng)業(yè)部登記的農(nóng)藥經(jīng)營單位數(shù)量多達(dá)2600家。農(nóng)業(yè)部實(shí)行的農(nóng)藥行政許可制度只考慮農(nóng)藥產(chǎn)品的基本情況而無需考察生產(chǎn)狀況和生產(chǎn)條件，相關(guān)單位只要提供產(chǎn)品本身的資料就可以獲得登記證。也就是說，目前擁有農(nóng)藥登記證的企業(yè)中有些實(shí)際上并不具備農(nóng)藥生產(chǎn)的資質(zhì)。
山東省農(nóng)藥檢定所所長楊理健表示：“多部門管理體制有齊抓共管的優(yōu)勢，但是不能有效地實(shí)現(xiàn)無縫對接，也帶來職責(zé)不清、相互推諉的問題，所以《條例》修改起來協(xié)調(diào)難度比較大。新《條例》首先應(yīng)該做到管理權(quán)限劃分明晰，并與責(zé)任掛鉤，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制度和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)制度�！�
除了多頭管理，機(jī)構(gòu)改革與變遷也是造成管理弱化的一個(gè)主要原因。1998年化學(xué)工業(yè)部撤銷后，農(nóng)藥生產(chǎn)管理工作的主體經(jīng)歷了由石化局到經(jīng)貿(mào)委，到發(fā)改委，再到工信部的多次變遷，管理人員也不斷變化且人數(shù)大幅削減，管理工作弱化使得產(chǎn)業(yè)政策零散、不配套、不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)一些不合理的情況，也使企業(yè)無所適從。這些都是造成《條例》修改工作紛繁復(fù)雜，新規(guī)遲遲不能出臺的原因。
高毒農(nóng)藥淘汰：開弓沒有回頭箭
在2011年的農(nóng)藥經(jīng)營管理工作中，一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對于高毒農(nóng)藥的淘汰和禁用。去年，除了繼續(xù)開展高毒農(nóng)藥專項(xiàng)整治行動(dòng)，農(nóng)業(yè)部聯(lián)合工信部、環(huán)保部、國家工商總局及國家質(zhì)檢總局對高毒農(nóng)藥采取進(jìn)一步禁限用管理措施，對現(xiàn)有高毒農(nóng)藥實(shí)行分步淘汰和禁用，停止22種高毒農(nóng)藥的新增登記和生產(chǎn)許可，并于2011年底前禁用和淘汰苯線磷等10種替代產(chǎn)品較充足的農(nóng)藥，余下12種高毒農(nóng)藥擇機(jī)啟動(dòng)禁用程序。
農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司副司長周普國介紹說，農(nóng)業(yè)部已經(jīng)會同有關(guān)部門組織制定了《高毒農(nóng)藥淘汰和禁用工作方案》，擬分步淘汰和禁用現(xiàn)有高毒農(nóng)藥，提出了停止高毒農(nóng)藥的新增登記和生產(chǎn)許可，撤銷高毒農(nóng)藥在蔬菜、水果、茶葉等作物上的登記等措施。
據(jù)悉，目前，我國生產(chǎn)、使用的高毒農(nóng)藥有22種，全部為殺蟲劑，共涉及400多家農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的900多個(gè)登記產(chǎn)品，主要用于防治水稻、棉花等大田作物害蟲，以及地下害蟲、線蟲和儲糧害蟲。
周普國表示，高毒農(nóng)藥管理工作是國務(wù)院相關(guān)部門一直以來十分重視的重要內(nèi)容。工商部門深入開展了“紅盾護(hù)農(nóng)”行動(dòng)，質(zhì)檢部門開展了以農(nóng)藥為重點(diǎn)的農(nóng)資打假行動(dòng)，農(nóng)業(yè)部門連續(xù)開展了高毒農(nóng)藥專項(xiàng)整治、農(nóng)藥登記管理年和農(nóng)藥市場監(jiān)管年等一系列活動(dòng)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部還要求各省在蔬菜優(yōu)勢區(qū)域重點(diǎn)縣全面推行高毒農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營，在有效建立和執(zhí)行高毒農(nóng)藥經(jīng)營市場準(zhǔn)入、持證上崗、專柜銷售、購銷臺賬、實(shí)名購買、流向記錄等制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新監(jiān)管制度，取得了明顯成效。
中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會高級顧問王律先告訴記者，其實(shí)早在“十一五”期間，我國就已經(jīng)開始了高毒農(nóng)藥的淘汰工作。2007年1月1日起，我國已經(jīng)全面停止生產(chǎn)和使用甲胺磷、對硫磷、甲基對硫磷、久效磷和磷胺5種高毒有機(jī)磷農(nóng)藥，這5種高毒農(nóng)藥的產(chǎn)量總計(jì)20萬噸。由于之前行業(yè)已經(jīng)做了充分的準(zhǔn)備工作，國家也給予了資金支持，這批高毒農(nóng)藥的淘汰進(jìn)行得十分順利。
王律先表示，隨著人們對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全的要求越來越高，淘汰高毒農(nóng)藥，開發(fā)高效、低毒、安全、環(huán)境友好的農(nóng)藥品種是我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢所趨，也將促進(jìn)我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)向更加健康的方向發(fā)展。一方面，高毒農(nóng)藥的淘汰有力地促進(jìn)了我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整�！笆晃濉敝�，我國通過對一批高效、低毒殺蟲劑產(chǎn)品優(yōu)化生產(chǎn)工藝，高效低殘留品種已占95%，“十二五”期間這一比例將進(jìn)一步上升到97%。另一方面，高毒農(nóng)藥的淘汰和禁用也為高效、低毒、安全的替代產(chǎn)品的推廣使用提供了更為廣闊的市場空間。
